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2013年06月17日09:42 记者 王璐 来源：金融时报
　　本期做客嘉宾：

　　中国银行国际金融研究所副所长 宗良

　　博士，研究员，先后就读于武汉大学、中国人民大学、复旦大学（中美经济学培训班）、清华大学五道口金融学院，现任中国银行国际金融研究所副所长、战略发展部副总经理。2003年10月-2004年11月参加中组部和团中央组织的博士服务团，任江西省抚州市市长助理。近年主持了国家自然科学基金会、国家自然科学基金会、世界黄金协会等的多项重大课题。先后发表论文200余篇。

　　伴随着中国对地方融资平台的清理整顿，平台贷款的存量增速在逐渐下降。与此同时，由于中国经济的增速在未来几年仍将排在全球前列，地方政府的收入也将稳步增长，偿债能力持续提升。可以说，地方融资平台的风险在短期内仍处于可控的范围内。但即便如此，地方政府的融资规模和模式仍是宏观经济长期稳定运行的“心病”。“平台贷款风险监管依然面临较严峻挑战。”银监会主席尚福林日前在银监系统内部会议上表示，今年地方政府在换届完成后，极有可能产生新的投资冲动和较大规模投融资需求，从而使地方融资平台贷款总量控制面临较大压力。那么，应该采取什么样的措施来应对和规避风险？为此，记者专访了中国银行国际金融研究所副所长宗良。宗良表示，地方融资平台的风险在于偿债能力不足所带来的风险，与地方融资平台的发展历程、制度因素以及相关政策等有关，应在发展中逐步解决。需要从稳定和发展的角度，长短期政策搭配使用，按照“疏堵结合”的原则，规范融资平台运营，促进良性发展。

　　记者：在您看来，地方融资平台的风险有哪些？

　　宗良：地方融资平台对经济发展有积极作用，但也有一定风险。这些风险既有规模过大、运行不规范等地方融资平台自身的问题，也有风险过度集中于银行、财政隐性风险加大和宏观波动风险加强等体制性问题。具体而言，主要体现在以下四个方面。

　　首先，地方融资平台负债率高和偿债能力不足是主要风险。2011年以来，地方融资平台规模得到了一定控制，但规模仍旧偏大。据不完全统计，2012年，地方融资平台规模比2011年略有下降，但仍旧达9万多亿元。此外，共有3万多亿元贷款将在2013年和2014年到期，加大了集中偿付风险。此外，政府换届效应和城镇化的推进，使得地方投资冲动正在积聚，这将加大地方融资平台总量控制压力。

　　其次，增加银行的信贷风险。目前来看，银行贷款是我国地方政府融资平台融资的主要方式，增长速度较快，并且占其银行贷款总额的比例较高。为了维系已启动的资金链，未来地方融资平台仍需要继续借债。为了让融资平台公司能从银行顺利获得贷款，地方政府要满足相应条件，目前一些地方平台出现利用虚假的经营情况数据、抵押品等不实信息来进行违规融资。不仅如此，一些地方政府在融资平台贷款被迫压缩规模之后，将地方债务转移至银行表外，如通过城投债、信托等形式继续增加。

　　再次，增大了财政的隐形偿债风险。从财政运行角度看，这种大规模的地方融资平台的信贷高速增长，实际上增大了财政的隐形负债，在地方财政出现偿还困难时，最终会给中央财政或者商业银行带来压力。

　　最后，增加宏观经济波动风险。一方面，因为许多地方政府主要依靠土地收入等偿还这些地方融资的负债，因此会有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成显着的推动作用。另一方面，在具体的项目选择和决策上，地方政府替代公司，成为主要的决策者，其中的经济合理性就值得怀疑，这些投资可能会出现超前基础设施投资，不利于经济协调发展。

　　记者：您认为造成上述风险的原因是什么？

　　宗良：这与地方融资平台的发展历程和“分税制”等制度因素有很大关系。此外，2009年以来采取的经济刺激计划也促成了融资平台规模的进一步膨胀。

　　第一，地方建设发展和地方财政收入不足矛盾，客观上要求地方政府突破现有财政和法律制度约束，寻找新的资金来源。1994年推行的“分税制”改革，使得财政收入向中央政府集中，地方财政收入不足、财权和事权不匹配等矛盾更加凸显。一方面，地方财政收入占比明显下降，仅能维持日常运转。其占全国财政总收入的比例从1993年的77%直线下降到1994年的45%，此后基本维持在45%-50%的水平。另一方面，地方经济的发展又要求地方政府必须加大财政投入，但在现行法律制度框架下，地方财政不能赤字，不能自主发行地方债券。在此背景下，地方融资平台孕育而生。

　　第二，粗放式经济增长和骋顿笔考核导向加大了政府举债动机。在粗放式经济增长模式下，加大基础设施投资是打造政绩、推动地方经济增长的重要手段，因此，地方政府有强烈的投资冲动来获得更多、更直接的骋顿笔增长。

　　第叁，2009年以来的反危机措施也在一定程度上促成了地方融资平台规模的膨胀。危机期间，中央政府加大了对地方投资的支持力度。有关部门下发了《对于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行公司债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。政策支持和扶持使得地方融资平台规模上升较快。

　　记者：为了应对或规避上述风险，需要从哪些方面着手？

　　宗良：对待地方政府融资平台问题，既要着手于控制和化解短期可能的金融风险，也要着眼于解决深层次的体制机制缺陷。需要从稳定和发展的角度，采取长短期政策搭配使用，按照“疏堵结合”的原则，规范融资平台运营。从短期政策看，严格执行政策、规定，加强对地方融资平台的清理整顿，有效控制融资平台规模的进一步扩张，提高银行抗风险能力，防止融资平台贷款风险的爆发。从长期上讲，还必须从转变政府职能，完善地方政府投融资体制，理顺地方政府的事权财权，妥善解决土地财政等多个角度来防范地方融资平台风险。具体而言，应从以下几方面入手：

　　第一，加强清理整顿，防止平台贷款风险爆发。一是全面测算各地政府的财政偿还能力，合理确定贷款总规模和新增贷款总量，防止地方政府负债总量规模的进一步盲目膨胀；二是多管齐下，落实融资平台贷款还款来源，有效保全资产，确保总体风险处在可控范围之内。

　　第二，转变政府职能，理清地方政府的财权事权。首先，对分税制进行改革，完善财政转移支付制度，使地方政府的事权和财权更加匹配。其次，拓宽地方财政收入来源，加快资源税、房产税改革的推进力度，增加地方政府的财政收入。

　　第叁，借鉴国际经验，探索市政债券发行。从发达国家的经验看，允许地方政府发行债券，是各国筹集城市公共基础设施项目建设资金的主要做法，也是实行分税分级财政体制国家的普遍经验，如英国、美国、德国和日本等国家，地方政府债在其财政收入及债券市场体系中都占有重要地位。因此，在借鉴成功经验的基础上，结合我国国情，坚持“政府引导、市场主导、试点突破、协同推进”的基本原则，逐步建立一套适合我国经济结构的规范的地方政府举债融资机制。

　　第四，完善制度建设，加强地方政府负债管理。首先，增加地方负债的透明度。一方面，强化地方人大对本级政府预算的监督。地方政府或其所属机构的资本运营、债务事项，应该明确向各级人大公布并接受监督。另一方面，建立强制性的政府财政信息披露制度，使地方政府隐形债务透明化。其次，完善地方政府债务风险管理体制，建立多层次政府债务风险预警指标体系，对地方政府债务风险转变为金融风险和财政风险的传递链条乃至债务危机的触发条件进行深入探讨与关注。

　　记者：您如何看待地方融资平台的未来前景？

　　宗良：既要看到政府融资平台的风险，更应看到政府融资平台对我国经济发展的积极作用。总的说来，地方融资平台有重要意义、风险可控，未来将在逐步规范中稳步发展。

　　第一，地方融资平台不是要取消，而是要在规范中发展。从实质上讲，地方融资平台就是将政府资源转化为市场资源和金融资源的过程，是我国市场体制的一种创新。这种创新作为地方政府经济建设的重要抓手和融资工具，已成为我国经济建设中最为活跃的经济主体，其在应对金融危机、促进经济社会发展、实现经济目标增长中发挥了积极作用。国际经验也表明，允许地方政府发行债券，是各国筹集城市公共基础设施项目建设资金的主要做法，也是实行分税分级财政体制国家的普遍经验，如英国、美国、德国和日本等国家，地方政府债在其财政收入及债券市场体系中都占有重要地位。因此，我们应认识到地方融资平台的积极作用，坚持而不是放弃地方融资平台的发展。未来我国可望形成市政债券和地方融资平台有机结合的模式。

　　第二，地方融资平台风险可控。近年来，银监会出台了一系列控制地方融资平台风险的举措，这些政策取得了明显成效。2012年，银行金融机构的不良贷款余额有所上升，但这些损失主要发生在外向型公司和产能过剩的钢贸、光伏等行业，地方融资平台贷款反而没有出现大的问题。

　　第叁，地方融资平台将在规范中稳步发展。事实上，对于地方融资平台反映出的体制性缺陷问题，政府正在推出一系列改革措施以规范地方融资平台的发展。一是规范地方政府负债管理模式，提高地方融资平台贷款质量。二是提高银行风险防控能力，降低风险发生概率。叁是加大财税体制改革力度，解决“土地财政”导致的风险相互传染问题，资源税、房产税有可能成为地方政府新的税收来源。四是重启资产证券化探讨，缓解银行体系所面临的“期限错配”和“风险集聚”问题。