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对于存款保险制度访谈之一

2014年02月14日09：04 本报记者 万荃 来源：金融时报 发表评论 【字号：大 中 小】

　　编者按 建立存款保险制度将是我国金融改革和发展的重大突破。近段时间来，央行数次表示“存款保险制度的各项准备工作已经基本就绪”，表明中国存款保险制度已经渐行渐近。该如何正确理解中国存款保险制度的职能、作用以及制度设计？本报记者就市场关心和热议的问题采访了业界专家学者，推出“对于存款保险制度访谈”，以飨读者。

　　主持人：本报记者 万荃

　　嘉 宾： 广东金融学院院长 陆磊

　　中国银行国际金融研究所副所长 宗良

　　历经多年的酝酿与准备，伴随着“存款保险制度各项准备工作基本就绪”的央行近期表态，我国存款保险制度的推出正式步入倒计时。市场、学界乃至储户，纷纷对我国存款保险制度表现出极大的关注。那么，存款保险制度对我国金融改革、储户个人将带来哪些深远影响？为发挥其积极作用，在制度设计上应赋予存款保险哪些职能？本报记者就有关问题采访了广东金融学院院长陆磊及中国银行国际金融研究所副所长宗良。

　　主持人：近日召开的2014年人民银行工作会议提出，存款保险制度各项准备工作基本就绪。目前我国实施存款保险制度的条件是否成熟？建立存款保险制度对维护我国金融业稳定、深化金融改革有哪些影响和意义？

　　陆磊：存款保险制度的建立需要以下叁个基本制度条件。

　　第一，存款类金融机构居于一国金融的系统重要性地位。从我国情况看，金融机构人民币存款余额超100万亿元，接近骋顿笔的2倍，特别是个人储蓄存款，已成为全国最主要的基础性金融资产之一，这意味着存款安全性已经成为确保金融稳定的首要问题。

　　第二，在具有相互替代性的金融安全网中具有更小的副作用。在过去30年间，我国并非不存在存款保险制度，而是以“隐性存款保险机制”替代了显性存款保险机制，即针对存款类金融机构兑付困难基本上只能采取中央银行再融资方式，其实质是中央银行通过增加货币发行替非审慎经营的金融机构承担无限连带责任，因此显性存款保险至少是世界公认的更加公平的金融安全网设置方式，即在任何银行吸收存款时必须为存款的安全性预先承担责任。

　　第叁，金融市场结构的平衡性。一般而言，在缺乏显性存款保险机制的经济体中，大型、垄断性金融组织往往会畸形繁荣。这是因为，公众在进行金融服务机构选择时，在质量、产物类似的情况下，一般会选择大银行作为更为安全的存款机构。正因为如此，截至2013年年底，全国性大型银行各项存款为56.09万亿元，而中小型银行为24.62万亿元，大银行占比接近70%。过高的金融资源集中度势必导致“大而不倒”、创新动力不足、金融普惠性不高等问题在中国银行界普遍存在。存款保险机制至少可以使公众相信中小存款类金融组织的安全性，在一定程度上有助于金融结构优化。

　　从更加直观的角度看，存款保险机制已经成为各国金融安全网建设的统一路径。自二十世纪八十年代以来，世界范围内的银行危机与货币危机发生频率更高，涉及资产损失更大，但形成的经济社会负面冲击远低于二十年代至七十年代。可以说，有效的存款保险机制成为遏制金融危机演化为全面社会崩溃的重要屏障，为后续的重组与改革提供了制度支撑。据此，就我国而言：一是存款保险机制建立本身是一项重大金融改革举措，唯其如此我们才可能建立一个更具安全性、流动性和效益性的金融体系；二是存款保险机制的确立将使我国的金融监管体系改革、金融机构运行方式改革和金融市场价格形成机制改革的不断推进提供可能。

　　宗良：十八届叁中全会《决定》指出：“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”，标志着我国推出存款保险制度的条件已经具备，有望在2014年上半年择机实施，人民银行对于准备工作基本就绪的表述意味着将很快落实，此举意义重大。

　　一是有利于维护金融业稳定。理论和实践表明，金融监管难以完全避免金融机构经营失败，需要建立市场化的退出机制，降低对整个金融体系的冲击。长期以来，我国虽然没有建立显性的存款保险制度，但政府一直以来都在实行“隐性的存款保险制度”，这导致任何金融机构出现风险，无法按市场规则及时解决问题，一般需要较长时间。存款保险制度可灵活运用多种市场化方式对危机银行进行处置，从根本上防止金融体系风险的累积，有利于维护金融体系的稳定。

　　二是为金融市场化改革提供支持。从国际经验看，有关国家或地区均在利率市场化之前或利率市场化过程中建立了存款保险制度。目前我国利率市场化改革已进入深水区。利率市场化后，银行间经营差异扩大，部分银行可能因利差收窄、利率波动风险加大而陷入经营困难。建立完善的存款保险制度，可有效提高公众信心，降低挤兑风险，从而维护金融稳定。存款保险制度可最大程度地强化市场纪律约束，营造公平竞争、优胜劣汰的市场环境。此外，由于绝大多数国家或地区均建立了存款保险制度，也有利于扩大金融业对外开放。

　　主持人：随着利率市场化的深入推进，不少储户担心一些中小银行会倒闭破产，自己的存款不再“安全”，这种担忧是否必要？存款保险制度在加强对储户存款保护方面将如何发挥作用？

　　陆磊：存款保险制度有利于切实加强和改进对老百姓存款的保护，这是建立存款保险制度的出发点和立足点，也是这项制度发挥作用的基础。尽管理论界更加关注存款保险机制的“事后”稳定功能，但事实上更为重要的是其“事前”激励功能。利率市场化会造成中小银行通过价格竞争以吸引存款资源，由此导致储户的确会担心中小银行因财务收支失衡而退出市场。存款保险通过对银行资产负债、损益及现金流的检查，给出相应的费率安排，给了中小银行以激励，促使其审慎经营。

　　宗良：随着利率市场化的进一步深入推进，一些中小银行确实面临利润减少甚至破产的风险。但存款保险是一个制度安排，并不意味着一定有银行倒闭。

　　首先，存款保险可以增强中小银行的信用。存款保险将为中小银行创造与大银行公平竞争的环境，促进形成一个有序竞争、优胜劣汰、可持续发展的小金融机构体系。以美国为例，存款保险在美国社区银行的发展方面起着至关重要的作用。存款保险增强了存款人对社区银行的信心，促进了公平竞争环境的形成，才使得社区银行发展起来，最终维持了美国金融体系的多样性。

　　其次，我国存款保险制度设计中十分重视对存款的保护。一是存款保险限额较高、覆盖面很广，可以对绝大多数存款予以全额保障，且额度会随经济发展状况而逐步调整。二是由于我国整体处于经济快速发展阶段，金融机构倒闭的可能性较小，并且倒闭金融机构主要采取合并、转让等方式实现，不会影响存款者的利益。叁是如遇到重大危机，可能借鉴国际经验采取临时全额保险方式。因此，存款保险能够较好地保护个人储户和小微公司的存款，有效地保障存款者的资金安全。

　　主持人：我国存款保险在制度设计上是否应涵盖对问题银行的及时纠正职责？

　　陆磊：一个完整有效的存款保险机构应该在法律上拥有及时纠正功能。存款保险的及时纠正行为来自以下安排：第一是定期检查，根据存款类金融机构运行状况确定保费。第二是针对某些情况严重恶化并影响到储户存款安全性的存款类金融机构进行警示，在监管部门之后、央行最后贷款人之前进行早期干预到接管等纠正介入—而这恰恰是监管机构和中央银行所不具备的功能，亦即监管空白。上述两步之所以应该成为存款保险机构的基本职能，在于其是存款类金融机构的重要利益相关体：后者的经营失败或挤兑除了对储户构成直接影响，还将对其他银行所归集的保险基金构成侵蚀，因此，及时纠正显然有助于使事态向好的方向发展。

　　宗良：存款保险机构是否应该承担对银行的及时纠正职责，一直是社会关注的焦点。个人认为应赋予存款保险机构必要的及时纠正职责。

　　一是存款保险机构与参加保险的银行存在利害关系，银行经营状况的好坏直接关系到存款保险机构的成败，因而存款保险机构有动力进行监管。

　　二是银行参加保险时须向存款保险机构提交资料，存款保险机构在日常的业务检查和必要监管过程中掌握了大量的信息，因而在银行监管上也具有信息优势。

　　叁是通过赋予存款保险机构对问题银行的及时纠正职责，有利于及时发现和迅速处置经营不善的存款机构，将可能产生的道德风险及存款保险基金的损失降到最低，做到风险“早发现、早处置”，从根本上防止金融体系风险的累积。

　　因此，存款保险机构有动力、有能力、有义务对问题银行行使及时纠错的职责。