2015-05-25
金融时报
近日，国务院办公厅转发了财政部、人民银行、银监会《对于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》(以下简称《意见》)。《意见》的出台对于支持地方融资平台在建项目融资，满足实体经济的合理资金需求，防范和化解财政金融风险，具有重要意义。为此，记者日前采访了本报专家委员会委员、中国银行国际金融研究所副所长宗良博士。
记者:新出台的《意见》针对在建项目资金需求提出了哪些解决方案?
宗良：《意见》明确界定了“在建项目”标准，按照“老债老办法，新债新办法”的思路，要求支持在建项目的存量融资需求和规范实施增量融资，确保在建项目有序推进。主要包括四方面内容：
一是支持在建项目的存量融资需求。按照总量控制、区别对待的原则，对2014年12月31日前已签订借款合同并已放款但合同尚未到期的在建项目，银行业金融机构要继续按照合同约定发放贷款;对2014年12月31日前已签订借款合同且合同到期的，如果项目自身运营收入不足以还本付息，银行业金融机构可与地方政府、融资平台公司协商，在后续借款与前期借款合同约定的责任一致、合同金额不增加的前提下，重新修订借款合同。
二是规范实施在建项目的增量融资。按照依法合规、规范管理的原则，对于已签合同贷款额不能满足需要且适宜采取政府和社会资本合作模式(以下简称笔笔笔)的在建项目，优先采取笔笔笔模式;不宜转为笔笔笔模式且符合相关条件的，纳入政府预算管理，由地方政府按法律要求和有关规定发行政府债券解决。
叁是要求银行业金融机构要兼顾促发展和防风险，审慎测算融资平台公司还款能力和在建项目收益等，自主决策，自担风险，切实做好后续融资管理。
四是要求完善后续融资的配套支持安排。即在保障财政支出需要的前提下，对于有相应政府债券发行额度且本地区国库库款余额超过一个半月库款支付保障水平的地区，地方政府可依法合规调度库款，解决政府债券发行前的在建项目融资需求。
记者: 决策层为什么在此时出台这一《意见》?
宗良：妥善解决在建项目后续融资是支持实体经济平稳发展的重要举措。今年是新《预算法》正式开始实施的第一年，在新旧政策转变的交替期，如何适应当前的经济形势、保持在建项目的资金链的衔接，意义重大。
一是保持实体经济平稳增长的需要。今年二季度以来，投资、消费、社会融资规模等多项指标均显示经济下行压力依然较大。1至4月，固定资产投资累计同比增长12.0%，创下2000年12月以来最低。其中，房地产投资同比增长6.0%，下降幅度远超市场预期。消费稳中趋降，社会零售商品总额同比增长10.4%，比去年同期下降1.6个百分点。新增社会融资规模5.66万亿元，比去年同期减少约1.47万亿元。1至4月，预算内资金来源同比增长10.2%，比去年同期大幅下降11.3个百分点。
二是防止在建项目融资资金链断裂的需要。2014年出台的《国务院对于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”)提出，地方政府举债采取政府债券方式，建立规范的地方政府举债融资机制，并推广使用笔笔笔。这有利于提高地方政府债务透明度、降低对银行信贷的过度依赖，实现地方政府债务的长期可持续增长。但是，在推进债券发行和笔笔笔模式建立的过程中，由于新融资模式难以及时建立，部分项目的融资需求无法得到及时有效满足。而由于融资平台公司已经明确不能新增政府性债务，一些在建项目面临资金链断裂的风险，《意见》为满足新的资金需求提供了途径，很有意义。
叁是有效防控地方政府金融风险的需要。在经济下行压力加大和房地产市场调整的背景下，地方政府的财政收支矛盾不断凸显。一方面，地方政府原有融资渠道受到制约。根据“43号文”要求，融资平台公司不得新增政府债务。另一方面，财政收入明显放缓。一季度公共财政收入同比增长3.9%，增速比去年同期下降5.4个百分点，尤其土地出让收入同比下降近叁成。与此同时，保障民生、政府债务还本付息等各项财政支出压力都在明显增大。
记者:有人认为《意见》落实可能增大银行的风险,对此您怎么看?
宗良：目前有一大批在建项目正等待资金，《意见》规定,银行要支持在建项目的存量融资需求，地方政府则需要规范实施在建项目的增量融资。表面看起来，好像商业银行的风险增加了。实际上，过去融资平台公司因有政府信用背书，贷款利率不高，且贷款期限一般不长，需要不断再融资、借新还旧来延续经营，但在去年规范地方债后，作为其资金供应主渠道的银行，就面临了两难选择。如果处理不好资金链的衔接，银行的风险将增大，在建项目融资需求的解决有利于降低银行风险。目前，我国商业银行地方政府融资平台的不良率在0.1%至0.2%左右，与商业银行1.08%的整体不良率相比，仍处于较低水平。总的来看，我国政府性债务风险总体可控。《意见》要求银行审慎测算融资平台公司还款能力和在建项目收益等，自主决策，自担风险，也有利于银行有效防控风险。在这种背景下,《意见》妥善解决了平台在建项目融资的合规性问题,对银行控制风险是有利的。
记者:应该怎样看待《意见》与《预算法》的关系?
宗良：妥善解决在建项目后续融资有利于全面落实《预算法》。《意见》的出台是推动融资平台公司平稳转型的必要举措，有利于应对经济下行压力，缓释相关融资平台公司资金压力，也将更好地推进《预算法》的全面落实，为构建可持续的地方政府举债融资机制创造条件。
《意见》表明符合《预算法》的精神。一是对于存量融资部分，后续借款与前期借款合同约定责任一致，借款合同金额不增加，不会增加政府性债务。二是加快推进规范的地方政府举债融资机制建设，融资平台增量融资明确按照优先采用笔笔笔和发行债券纳入预算两条腿走路。叁是加大以前年度存量财政资金的盘活力度，提高财政资金使用效益，为在建项目融资和地方政府1.6万亿地方政府债券发行做好链接。可见，《意见》是保持政策衔接、落实新《预算法》的重要保障。《意见》对于融资平台在建项目后续融资的新安排是适应当前形势做出的必要和适度调整，有利于在建项目的顺利推进，将为构建可持续的地方政府举债融资机制创造更好的条件。
记者:请您谈谈《意见》在支持实体经济可持续发展的作用?
宗良：推动在建项目后续融资安排对促进经济长期可持续发展具有重要意义。“43号文”明确提出“在规范债务管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进”。此次《意见》的出台，进一步明确了融资平台公司在建项目的内涵及标准，有利于在建项目的顺利推进，避免发生部分融资平台公司债务集中到期的风险。
与此同时，《意见》要求银行业金融机构的信贷资金应重点投向农田水利设施、保障性安居工程、城市轨道交通等领域，这有利于增强基本公共服务的供给能力与效率，更好地惠及民生和支持产业发展。这些项目对中国经济长期可持续发展具有重要意义，它们有投资的必要，更有持续建设和进一步发展的必要。
记者:您认为做好在建项目后续融资安排对推进融资平台平稳转型有何作用?
宗良：做好在建项目后续融资安排是推进融资平台平稳转型的有效措施。在建项目融资在加快向政府债券、笔笔笔模式的转型过程中，容易出现资金补充不及时等问题。如果出现在建项目资金链断裂，则不仅会影响项目自身的正常运作，还会影响其社会效益的有效发挥。为缓释新旧政策交替期的融资风险，《意见》提出按照“分类管理、总量控制、区别对待、依法合规”的原则，对妥善处理融资平台公司在建项目后续融资进行了具体部署，提出安排临时性资金周转，加强有关部门债务信息共享等配套措施，以促进融资平台公司平稳转型。
记者:请您展望一下《意见》实施的效果及落实的相应对策。
宗良：一是加快构建以地方政府债券为主的新型融资机制。国际经验表明，地方政府市场化的融资方式是大势所趋。发行地方政府债券置换存量债务以及地方政府债券的规范发展，是防范系统性和区域性金融风险的有效手段，将促进以债券为主体的地方政府新型融资机制的建立。
二是有序处理融资平台的平稳转型。在当前房地产市场调整、经济下行压力加大的背景下，平台公司脱离地方政府信用担保后，风险溢价提高，部分流动性风险已显现。为此，需分类推进地方政府融资平台转型，实现其可持续发展：通过笔笔笔模式吸引民间资金进入，为平台公司提供资金并提升经营管理水平;推动资质较好的平台公司通过第叁方担保抵押、“债贷组合”等方式增信，顺利渡过“断奶期”;鼓励平台公司兼并重组，提高公司整体资信水平;对于有发展潜力但当前经营确实困难的公司，允许其通过债转股化解短期偿债压力;同时，平台公司要积极利用和扩展项目收益债、可续期债券等融资工具，实现可持续发展。对融资平台应分类处理、区别对待，促进其平稳转型，实现顺利转型的公司可在城镇化和“一带一路”战略中发挥作用。避免一旦戴上平台“帽子”，就无法继续融资的困境。
叁是有效防控制金融风险。重视发挥增量融资的作用，既是支持稳增长和实体经济发展的需要，也是有效防控财政金融风险的需要。以负债率、债务率等指标衡量，我国政府性债务风险总体可控，局部存在一定的风险隐患，应注意防范和化解。在当前经济下行压力较大的形势下，保持资金链的衔接对当前实体经济发展和稳增长将发挥积极作用，可有效化解相关金融风险。
宗良 博士，研究员，先后就读于武汉大学、中国人民大学、复旦大学(中美经济学培训班)、清华大学五道口金融学院，现任中国银行国际金融研究所副所长、战略发展部副总经理。近年主持了国家自然科学基金会、国家自然科学基金会、世界黄金协会等机构的多项重大课题，先后发表论文200余篇。
