来源：金融时报 作者：本报记者 柳立 发布日期：2016-12-12 09:23
当前我国经济增长进入换挡期，地方政府财政收入随之放缓。在实施新预算法以及地方政府债务限额等背景下，地方政府的举债融资机制逐步规范。但是，近期出现了部分地区偿债能力下降、违法违规担保融资等问题。及时制定并实施有效的风险评估和预警机制，等于为地方债管理安装报警器和处理器，有利于更好地防范和化解潜在地方债风险。近日，国务院办公厅出台了《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称《预案》），引起了市场的广泛关注。针对国务院办公厅印发《预案》相关问题，本报记者专访了中国银行首席研究员宗良博士。
记者：此次国务院出台《预案》的背景与意义是什么？
宗良：当前地方债是各界比较关注的问题。第一，《预案》的出台是有效防范和处置地方债务风险事件爆发和蔓延的重大举措，有利于维护地方财政和金融稳定。当前，一些地方政府偿债能力有所弱化，个别地区债务率超出警戒标准，违法违规融资担保现象时有发生，一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等，存在着一定的风险隐患。比如,截至2015年底，浙江、河南、湖南和黑龙江4个省份为基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。
第二，《预案》的出台是实现地方经济增长和国家可持续发展平衡的重要保障。《预案》既是规范地方政府举债行为，建立健全地方债务风险应急处置机制的需要，也是防范化解财政金融风险，确保国家经济可持续发展的迫切要求。同时，更是落实党的十八届叁中、四中、五中、六中全会精神以及预算法相关规定，提升国家治理体系和治理能力现代化水平，全面依法治国的重要举措。
为之于未有，治之于未乱，防患于未然，化解于无形。实施地方政府性债务风险应急处置预案，有利于提高地方政府动态监测、实时预警的能力，提前妥善做好政府债务风险事件应急政策储备，推进风险防控工作科学化、精细化，确保债权人和债务人合法权益，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。
记者：《预案》中有哪些内容值得关注？
宗良：《预案》共涉及七章二十五条，明确了实施地方政府性债务风险应急处置，要坚持分级负责、及时应对、依法处置的原则；提出了区分不同债务类型实施分类处置措施；强调了应当适时启动责任追究机制，地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责，银监部门应当对银行业金融机构相关责任人员依法追责；同时要求，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，县级以上地方各级人民政府要结合实际制定当地债务风险应急处置预案，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定。
其中有四大亮点值得重点关注：
一是必要时进行地方政府财政重整。《预案》明确规定如果市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%以上，或者专项债付息支出超过当年政府性基金预算支出10%以上，就必须进行财政重整，通过开源节流、减支缩编、处置资产、救助代偿等各种措施，应对债务风险事件。
二是对不同债务类型进行分类处置。《预案》规定，区分不同债务类型，实施分类处置措施。也就是说，按照不同的债务类型，确认地方政府承担的偿还责任范围。第一，对于地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。第二，对于财政部清理甄别认定的2014年12月31日以前形成的非政府债券形式的存量债务，债务人为地方政府及其部门的，必须置换成政府债券，地方政府承担偿还责任；债务人为企事业单位等的，可以在规定的期限内置换为地方政府债券，地方政府承担偿还责任。第叁，对存量或有债务，依法不属于政府债务，地方政府仅依法承担适当民事赔偿责任或视情况实施一定救助。
叁是风险事件划分为四个等级。《预案》要求，根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，风险级别划分为滨级（特大）、滨滨级（重大）、滨滨滨级（较大）、滨痴级（一般）四个等级。对滨痴级、滨滨滨级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对滨滨级、滨级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。
四是实施责任追究机制。《预案》规定，发生滨痴级以上地方政府性债务风险事件，应当适时启动债务风险责任追究机制，地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。《预案》提出，省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。属于在本届任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。
记者:《预案》对地方政府会产生哪些影响？
宗良:对于地方政府而言，《预案》的出台有利于其提高履政能力，完善科学举债机制，提高防控债务风险能力。
一方面，督促地方政府建立债务风险识别和预警机制。建立健全应急处置工作机制，明确主管部门职责，健全风险评估和预警机制，做到风险早发现、早报告、早处置；进一步加强地方政府性债务管理，以可控方式和节奏主动释放风险，不断提高财政金融风险防控能力。同时，划分出滨-滨痴级风险事件级别，促使地方政府从源头上把握住债务风险防范底线，全力防范潜在债务风险。
另一方面，督促地方政府保持理性举债行为。在举借债务时既要考虑项目投资收益、回收期限与债务偿还能力，又要注重地方经济可持续发展，合理搭配债务期限结构，避免债务过度膨胀。尤其是《预案》明确了地方债的偿还责任和分级模式，进一步明确“谁借谁还”，为地方政府举债良性循环创造条件。
在当前经济下行压力较大的背景下，地方政府性债务既有老问题又有新风险。《预案》的出台是建立和完善全方位地方政府债务管理机制的重要一环，有助于从制度上筑牢防范风险的堤坝，遏制违法违规举债行为，推动地方政府融资机制的规范化、透明化和法制化，提高地方债管理水平。
记者:地方政府债务也会涉及其他方面，请问对于中央政府和金融机构会有哪些影响？
宗良：对于中央政府而言，进一步明确了其角色从最终债务人转变为追责者与指导者。中央反复强调不再给地方政府举债兜底，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。不过，《预案》指出，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。
对于金融机构而言，《预案》的出台有助于引导其合理预期，提高其风险防范意识。一方面，进一步消除金融机构认为政府对相关公司债务兜底的认识，有助于其进一步提高风险管控能力；另一方面，有助于更好地引导金融机构的预期，促使其审慎对待仍然存在的地方政府违法违规担保行为。
记者:落实《预案》各主体应如何发挥作用？
宗良：《预案》的出台，对于建立健全地方政府性债务风险应急处置机制，实现快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定将产生重要意义，但是相关主体还应持续完善自身职能。
从财政部门来看，应当继续优化财政政策，理顺央地财政体制。作为财政政策的组成部分，能否管好地方债，要看地方举债行为是否规范，潜在风险是否趋于化解。地方债局部风险隐患的生成，源于财政体制尚未完全理顺，这也是建立现代财政制度的难点和关键所在。财政体制的完善，是化解地方债风险的重要前提。要以建立现代财政制度为目标，持续不断的完善相关制度建设。
从中央政府来看，要为地方债管理等做好顶层设计，以更好地发挥地方债务管理制度的效应，监督地方政府用好地方债、管好地方债，不断提高地方政府的债务管理水平。从地方政府来看，地方债局部风险隐患的生成，与过去发生风险事件由中央财政兜底以及地方政府作为责任主体不明确有很大关系。地方政府必须摒弃发生风险事件由中央财政兜底的思维惯性。当然，化解地方债风险，不能仅仅停留在倒逼地方政府提高债务风险预警意识这一步，而要真正把握住核心问题所在，从根本上遏制地方债风险发生的源头。
记者:《预案》对地方政府性债务管理有何作用？
宗良：《预案》出台后，地方政府性债务的风险应急处置将有法可依，在地方债务管理中发挥较大的作用,更好地防范和化解地方债务风险。当然，我国还处于向规范的地方举债融资机制的过渡阶段，需要借鉴国际经验，不断地完善地方债务管理体制。
比如，要提高指标选取的多元化和透明化水平，综合运用负债率、债务率、逾期债务率等指标对地方债风险进行监测和评估;进一步实现多层级预警，如对债务率达到100%、150%、200%或更高水平时，分别采取预警、重点关注、暂停发债和财政重整等措施，依据我国国情建立更加科学有效的风险预警和化解机制。 （图片 一文）
宗良，博士，中国银行首席研究员。先后就读于武汉大学、中国人民大学、复旦大学（中美经济学培训班）、清华大学五道口金融学院。2003年10月词2004年11月参加中组部和团中央组织的博士服务团，任江西省抚州市市长助理。近年主持了国家自然科学基金会、世界黄金协会等多项重大课题。先后发表论文200余篇。北京大学、中央财经大学、对外经贸大学等高校兼职教授，中华博士会副天美九一厂制作。
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当前我国经济增长进入换挡期，地方政府财政收入随之放缓。在实施新预算法以及地方政府债务限额等背景下，地方政府的举债融资机制逐步规范。但是，近期出现了部分地区偿债能力下降、违法违规担保融资等问题。及时制定并实施有效的风险评估和预警机制，等于为地方债管理安装报警器和处理器，有利于更好地防范和化解潜在地方债风险。近日，国务院办公厅出台了《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称《预案》），引起了市场的广泛关注。针对国务院办公厅印发《预案》相关问题，本报记者专访了中国银行首席研究员宗良博士。
记者：此次国务院出台《预案》的背景与意义是什么？
宗良：当前地方债是各界比较关注的问题。第一，《预案》的出台是有效防范和处置地方债务风险事件爆发和蔓延的重大举措，有利于维护地方财政和金融稳定。当前，一些地方政府偿债能力有所弱化，个别地区债务率超出警戒标准，违法违规融资担保现象时有发生，一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等，存在着一定的风险隐患。比如,截至2015年底，浙江、河南、湖南和黑龙江4个省份为基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。
第二，《预案》的出台是实现地方经济增长和国家可持续发展平衡的重要保障。《预案》既是规范地方政府举债行为，建立健全地方债务风险应急处置机制的需要，也是防范化解财政金融风险，确保国家经济可持续发展的迫切要求。同时，更是落实党的十八届叁中、四中、五中、六中全会精神以及预算法相关规定，提升国家治理体系和治理能力现代化水平，全面依法治国的重要举措。
为之于未有，治之于未乱，防患于未然，化解于无形。实施地方政府性债务风险应急处置预案，有利于提高地方政府动态监测、实时预警的能力，提前妥善做好政府债务风险事件应急政策储备，推进风险防控工作科学化、精细化，确保债权人和债务人合法权益，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。
记者：《预案》中有哪些内容值得关注？
宗良：《预案》共涉及七章二十五条，明确了实施地方政府性债务风险应急处置，要坚持分级负责、及时应对、依法处置的原则；提出了区分不同债务类型实施分类处置措施；强调了应当适时启动责任追究机制，地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责，银监部门应当对银行业金融机构相关责任人员依法追责；同时要求，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，县级以上地方各级人民政府要结合实际制定当地债务风险应急处置预案，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定。
其中有四大亮点值得重点关注：
一是必要时进行地方政府财政重整。《预案》明确规定如果市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%以上，或者专项债付息支出超过当年政府性基金预算支出10%以上，就必须进行财政重整，通过开源节流、减支缩编、处置资产、救助代偿等各种措施，应对债务风险事件。
二是对不同债务类型进行分类处置。《预案》规定，区分不同债务类型，实施分类处置措施。也就是说，按照不同的债务类型，确认地方政府承担的偿还责任范围。第一，对于地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。第二，对于财政部清理甄别认定的2014年12月31日以前形成的非政府债券形式的存量债务，债务人为地方政府及其部门的，必须置换成政府债券，地方政府承担偿还责任；债务人为企事业单位等的，可以在规定的期限内置换为地方政府债券，地方政府承担偿还责任。第叁，对存量或有债务，依法不属于政府债务，地方政府仅依法承担适当民事赔偿责任或视情况实施一定救助。
叁是风险事件划分为四个等级。《预案》要求，根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，风险级别划分为滨级（特大）、滨滨级（重大）、滨滨滨级（较大）、滨痴级（一般）四个等级。对滨痴级、滨滨滨级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对滨滨级、滨级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。
四是实施责任追究机制。《预案》规定，发生滨痴级以上地方政府性债务风险事件，应当适时启动债务风险责任追究机制，地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。《预案》提出，省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。属于在本届任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。
记者:《预案》对地方政府会产生哪些影响？
宗良:对于地方政府而言，《预案》的出台有利于其提高履政能力，完善科学举债机制，提高防控债务风险能力。
一方面，督促地方政府建立债务风险识别和预警机制。建立健全应急处置工作机制，明确主管部门职责，健全风险评估和预警机制，做到风险早发现、早报告、早处置；进一步加强地方政府性债务管理，以可控方式和节奏主动释放风险，不断提高财政金融风险防控能力。同时，划分出滨-滨痴级风险事件级别，促使地方政府从源头上把握住债务风险防范底线，全力防范潜在债务风险。
另一方面，督促地方政府保持理性举债行为。在举借债务时既要考虑项目投资收益、回收期限与债务偿还能力，又要注重地方经济可持续发展，合理搭配债务期限结构，避免债务过度膨胀。尤其是《预案》明确了地方债的偿还责任和分级模式，进一步明确“谁借谁还”，为地方政府举债良性循环创造条件。
在当前经济下行压力较大的背景下，地方政府性债务既有老问题又有新风险。《预案》的出台是建立和完善全方位地方政府债务管理机制的重要一环，有助于从制度上筑牢防范风险的堤坝，遏制违法违规举债行为，推动地方政府融资机制的规范化、透明化和法制化，提高地方债管理水平。
记者:地方政府债务也会涉及其他方面，请问对于中央政府和金融机构会有哪些影响？
宗良：对于中央政府而言，进一步明确了其角色从最终债务人转变为追责者与指导者。中央反复强调不再给地方政府举债兜底，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。不过，《预案》指出，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。
对于金融机构而言，《预案》的出台有助于引导其合理预期，提高其风险防范意识。一方面，进一步消除金融机构认为政府对相关公司债务兜底的认识，有助于其进一步提高风险管控能力；另一方面，有助于更好地引导金融机构的预期，促使其审慎对待仍然存在的地方政府违法违规担保行为。
记者:落实《预案》各主体应如何发挥作用？
宗良：《预案》的出台，对于建立健全地方政府性债务风险应急处置机制，实现快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定将产生重要意义，但是相关主体还应持续完善自身职能。
从财政部门来看，应当继续优化财政政策，理顺央地财政体制。作为财政政策的组成部分，能否管好地方债，要看地方举债行为是否规范，潜在风险是否趋于化解。地方债局部风险隐患的生成，源于财政体制尚未完全理顺，这也是建立现代财政制度的难点和关键所在。财政体制的完善，是化解地方债风险的重要前提。要以建立现代财政制度为目标，持续不断的完善相关制度建设。
从中央政府来看，要为地方债管理等做好顶层设计，以更好地发挥地方债务管理制度的效应，监督地方政府用好地方债、管好地方债，不断提高地方政府的债务管理水平。从地方政府来看，地方债局部风险隐患的生成，与过去发生风险事件由中央财政兜底以及地方政府作为责任主体不明确有很大关系。地方政府必须摒弃发生风险事件由中央财政兜底的思维惯性。当然，化解地方债风险，不能仅仅停留在倒逼地方政府提高债务风险预警意识这一步，而要真正把握住核心问题所在，从根本上遏制地方债风险发生的源头。
记者:《预案》对地方政府性债务管理有何作用？
宗良：《预案》出台后，地方政府性债务的风险应急处置将有法可依，在地方债务管理中发挥较大的作用,更好地防范和化解地方债务风险。当然，我国还处于向规范的地方举债融资机制的过渡阶段，需要借鉴国际经验，不断地完善地方债务管理体制。
比如，要提高指标选取的多元化和透明化水平，综合运用负债率、债务率、逾期债务率等指标对地方债风险进行监测和评估;进一步实现多层级预警，如对债务率达到100%、150%、200%或更高水平时，分别采取预警、重点关注、暂停发债和财政重整等措施，依据我国国情建立更加科学有效的风险预警和化解机制。 （图片 一文）
宗良，博士，中国银行首席研究员。先后就读于武汉大学、中国人民大学、复旦大学（中美经济学培训班）、清华大学五道口金融学院。2003年10月词2004年11月参加中组部和团中央组织的博士服务团，任江西省抚州市市长助理。近年主持了国家自然科学基金会、世界黄金协会等多项重大课题。先后发表论文200余篇。北京大学、中央财经大学、对外经贸大学等高校兼职教授，中华博士会副天美九一厂制作。
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