专业委员会
中国农业银行战略规划部 范俊林
一、金融监管政策导向变化的经济背景
2008年金融危机发生后,海外需求缩减,中国稳增长压力上升,基建和房地产成为拉动增长的重要手段,两领域"资金饥渴症"叠加金融混业经营快速发展,监管套利和金融机构表外融资快速扩张,宏观杠杆率攀升明显,金融风险隐患增多。鉴于新的形势和要求,党中央、国务院日益重视引导金融机构更好地服务实体经济,有效防控金融风险。
2016年底中央经济工作会议强调把防范金融风险放在更加重要的位置。2017年初开始,按照习总书记对于金融业要回归本源、专注主业的要求,监管部门出台了以治理"三套利"、"四违反"、"四不当"规定为代表的一系列新规定和新举措,力促金融缩短融资链条、防范金融风险。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议对"服务实体经济、防范金融风险、深化金融改革"进行了全面部署。十九大报告中指出,要健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线。2017年底召开的中央经济工作会议将防范化解重大风险位列今年经济工作的三大攻坚战之首。2018年3月全国人大审议通过了《深化党和国家机构改革方案》,对金融监管体制改革做出了重大部署,更加强调综合监管,使发展与监管职能相分离。
二、国内银行业监管的特点和趋势
按照党中央、国务院的总体部署和要求,中国银行业监管呈现出趋强趋严等一系列鲜明的特点和趋势,具体表现在如下五个方面:
(一)监管主基调趋强趋严。一是分离金融发展和监管职能,杜绝监管"父爱主义"。将此前银行监管部门拟订重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行,人民银行专门承担金融发展职能,监管部门专司监管,提高监管的专业性和有效性。二是整合监管资源,发挥监管合力。合并银监会和保监会,组建"中国银行保险监督管理委员会",整合监管资源,充分发挥专业化优势,落实功能监管并加强综合监管,提高监管质量和效率。三是加大违规处罚力度,提高监管震慑力。2017年-2018年上半年,2675家银行业金融机构被处罚,罚没总金额高达43.62亿元,处罚责任人2509人。2017年10月监管部门开出单笔7.22亿元史上最大罚单。
(二)引导金融机构服务实体经济趋定向趋精准。一是遏制"影子银行"业务的野蛮扩张。全面规范银行资产管理业务,对金融机构资金投向实施穿透式监管,引导资金脱虚向实,严防银行资金空转引发融资成本上升和风险过度积累。二是规范银行同业业务发展。回归银行同业业务流动性管理工具的本质,限制部分中小金融机构借助同业资金扩张规模,避免风险在银行体系内积聚。三是引导银行服务重点领域和薄弱环节。通过确立优惠的监管政策,引导银行积极开展市场化债转股,推动实体经济去杠杆,同时推动银行加大对"三农"、小微等薄弱环节的服务支持力度。
(三)宏微观审慎监管趋丰富趋全面。一是强化微观审慎监管。去年以来,监管部门先后制定、修订和完善流动性管理、委托贷款、大额风险管理等制度办法,加强银行数据治理,强化银行内部员工管理,提高单体银行机构经营管理和风险防范能力。二是完善宏观审慎管理框架。十九大报告正式提出"货币政策+宏观审慎政策"双支柱调控框架,2017年央行正式将表外理财计入广义信贷范围,纳入宏观审慎评估体系(MPA)进行考核,更全面地反映银行体系信用扩张状况;2018年央行把同业存单、跨境资本流动纳入MPA考核。三是持续强化重点领域风险防范。持续整治金融市场乱象,有效查处和打击重大违法违规行为,如私售"飞单"、"萝卜章"、"抽屉协议"等,重点打击金融诈骗、非法集资等违法违规活动,并强化对互联网金融的监管。
(四)监管沟通趋协同趋高效。一是成立高级别的金融监管协调机构。2017年11月,国务院金融稳定发展委员会正式成立,强化了央行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,标志着以综合监管、功能监管、协调监管为特征的金融监管趋势更加明确,避免出现监管重叠和监管真空。二是提高金融和财政的联动协调,严防银行通过不当途径增加地方政府隐性债务。2017年以来,财政部连续出台多份规范地方政府负债和融资的文件;2018年财政部明确要求国有金融机构按照"实质重于形式"的原则,不得通过"明股实债"等方式给地方政府违规提供资金。三是提高监管和货币政策协调,避免政策叠加。充分预估新出台监管政策对实体经济的冲击,阶段性地扩大市场流动性供给,提高信贷额度,对冲监管负面影响,维护经济平稳健康发展。
(五)监管的制度和数据基础趋完善趋广覆盖。一是强化金融控股公司管理。有序化解个别金融控股公司风险,并积极推动制定金融控股公司管理办法,从市场准入、关联交易、资本要求、股权结构等方面,逐步强化对金融控股公司的管理。二是完善金融数据统计。制定和完善金融统计标准和制度体系,建设并运行国家金融基础数据库,建成覆盖所有金融机构、金融基础设施和金融活动的金融业综合统计体系,强化金融监管和决策的数据基础。
三、金融监管政策导向变化对商业银行的影响
银行业监管政策导向变化对商业银行经营管理提出了全方位挑战,大致可分为三个方面:
一是从表内负债业务看,商业银行流动性管理和存款组织面临考验。随着同业存单纳入同业负债口径管理和流动性新规中各项考核指标的落地实施,商业银行同业去杠杆效应将进一步显现,银行机构的主动负债能力受到限制。相应地,银行业揽储竞争态势很可能加剧,加之稳健中性货币政策环境下流动性持续偏紧,银行业"资金荒"、吸储难恐怕会在较长时间内存在。
二是从表内资产业务看,各类监管政策对银行资金投向限制明显增多。表内投资资金方面,流动性新规中新增的优质流动性资产重组率和流动性匹配率指标,对不同期限的资产规定了不同的折算率,不鼓励银行发展委外和非标业务;委外投资被监管制约,银行转投信用债又面临较大的信用风险,因此银行业近期的表内投资整体趋于保守,提升投资收益率存在困难。表内信贷方面,与地方政府隐形负债相关的信贷业务已被叫停,重点城市房贷规模也受到限制。
三是从表外业务看,资管新规将重塑银行资管业务格局。2018年二季度以来,资管新规正式出台。资管新规区分不同产物类型,对各类产物投资范围、杠杆约束、信息披露等实施统一的监管标准,加强投资者适当性管理,严格非标准化债权类资产投资要求,消除多层嵌套,对产物实施净值化管理,打破刚性兑付。资管新规对银行资管业务存量化解、转型发展提出了更高要求,部分表外业务转回表内也将增加银行监管资本要求。
尽管金融监管趋严使商业银行面临严峻挑战,但也给银行业转型发展指明了新的方向,营造"合规者生存"的监管环境。例如,强监管使得非标资产业务转入表内,中小银行可能受制于资本约束难以满足此类需求,大行在传统信贷业务方面的优势将得以彰显。此外,资管新规派生大量非标转标需求,将带来资产证券化、债券承销等新兴业务发展机遇。商业银行在适应严监管政策环境的过程中,将不断激发自身转型发展动力,持续提高经营管理和风险防控能力,有利于金融机构稳健行远。
