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尊敬的各位领导：

    农村信用社作为地方金融机构，是我国金融体系的重要组成部分，是农村经济的重要支撑。长期以来，农村信用社为农民、农业和农村经济发展发挥了重要作用。进入本世纪以来，国家在总结农村信用社改革试点经验的基础上，进一步完善配套措施，推动改革进程，促进业务发展，取得了明显成效，但同时也存在一些值得关注和亟待解决的问题。

    一、县级联社独立法人体制需要因时因地调整

    党的十七届三中全会强调，要保持农村信用社县联社法人地位稳定，发挥为农民服务的主力军作用。从宏观来看，我国农村信用社在一定时期内维护和保持县级联社法人地位是正确的，这既是县域经济发展的需要，又是防止县域资金外流、加大对"三农"和中小公司信贷投放的重要手段。

    但由于全国各地经济发展不平衡，农村信用社发展的差异性比较大，全面维持县级联社的法人地位并不能完全适合所有的地方。主要是"两头不适应"，即城乡一体化程度高的地区和落后地区不适应。城乡一体化程度较高地区，"三农"的概念已发生很大变化，农业比重很低，作为农村信用社服务对象的农民，虽然身份没有变化，但大都已不再从事以传统种养殖为主的农业生产和劳动，对支农服务的需求较少。这类地区农村信用社的资产规模相对较大，大多数实际上也已经实行商业化经营。这些地区的农业贷款几乎全额得到了满足。阿左旗联社对100％的个体工商户发放贷款后仍有富余资金2亿元，出现"好女愁嫁"。经济欠发达地区，农村信用社普遍资金规模小，资本金不足，抗风险能力十分脆弱。在内蒙古锡林郭勒大草原，全盟12家县级联社存款规模基本都在3－5亿元，而当地农牧业贷款需求每年都在10亿元以上，信贷资金缺口很大。所以，在这两类地区保持县联社法人地位稳定显然不适应，形不成规模经济。一是资金富余和资金短缺现象并存，资金余缺难以互相调剂，不利于提高系统内资金的整体使用效益。二是当前农村经济已出现逐步联合的趋势，涌现出许多合作经济组织，资金需求量日益增大，而落后地区县级联社由于资本金小、资金总量不足，加之一些监管指标限制，难以为"三农"和县域经济提供有效的金融服务。三是由于县域经济发展的不平衡，导致县级联社之间业务经营、管理水平差异较大，有的拨备充足、盈利能力强，有的却经营亏损严重、风险居高不下、面临市场退出，县与县之间无法互相搭救。四是县级联社对外协调和研发创新能力不强，人才培养、信息化建设和业务多元化拓展等受诸多因素限制，不利于系统资源的优化配置。

    当前舆论界普遍认为，我国不缺大银行，而是缺少小银行。工行、建行和中行已经占据全球十大银行的前三位，交通银行也跨入第13位。全国现有中小农村金融法人机构9000多家。从目前情况看，我国现在既不缺大银行，也不缺小银行，而是缺少真正为中小公司和"三农"服务的银行。银行对中小公司和"三农"的支持，不在于定位为哪级法人，不在于银行大小，而在于银行的市场定位和运行机制。一些全国一级法人的大银行也对县域小公司提供了不少信贷支持，关键是其总行对分支行、特别是县级行的信贷授权有多大，看它有没有贷款权，有没有一个有利可图的农村金融市场。

    在今年2月份全国农村中小金融机构监管工作会议上，银监会针对农村信用社风险状况，提出要大力推动对高风险机构的跨区域兼并重组，这是一项具有改革意义的探索性工作，需要反复调研论证，也需要出台具体规定和操作办法，更需要在农村信用社的县级统一法人地位确定上不搞一刀切。农村信用社的法人机制确定应结合各地实际。只要有利于服务"三农"、有利于化解风险、有利于提高农村金融市场活力，在自愿的前提下，各种模式都允许搞。比如，对于城乡一体化程度较高和经济落后两类地区，由于农村信用社有多年习惯于系统管理的传统文化和基础，可以自愿走向更大范围的联合，提升法人层级。对介于两者之间的一般地区，继续保持县级联社法人地位不变。

    二、监管政策应更加贴近地方经济的发展需求，同时也应该支持鼓励一些地方经济条件好，各项指标优良的农村信用联社改制改组成农村商业银行

    目前，银监部门对农村信用社单户贷款比例监管依据，是银监会发布的《商业银行风险监管核心指标》（银监发〔2005〕89号）规定，即：单一客户贷款总额与资本净额之比不得超过10%。但从目前情况看，农村信用社单户贷款超比例较为普遍。究其原因，主要是农村信用社资本余额小，资本净额更小。近几年，县级联社为适应产权改革的需要普遍进行了增资扩股，资本余额不断增大。但与实行一级法人的国有商业银行和其他股份制银行动辄几百亿的资本金额度没法比。以我们内蒙古为例，全区93家县级联社中，资本净额超过亿元的只有7家，而资本净额为负数的达到15家，即只有7家联社能够发放1000万元的单户贷款，15家联社根本就不能放款。最突出的是兴安盟地区，6家联社中有4家资本净额为负，另外2家分别为619万元和337万元，单户贷款最多能放62万元和34万元。据有关资料显示，中国建设银行1999年末实收资本总量为851亿元，资本净额为945亿元，那么只要单户贷款低于94.5亿元，全国各地建行的任何一个分支机构都可以发放。

    农村信用社法人层级低，在具体执行过程中，由于单户贷款额度偏小，农村信用社难以满足客户日益增长的信贷需求，使得由农村信用社支持发展壮大的部分客户，不得不忍痛割爱，造成黄金客户大量流失。同时，这一政策限制与当前扩内需、保增长、调结构的大政方针不相协调，农村信用社在贯彻落实"国十条"、"金九条"措施，加强对"三农"和中小公司的信贷支持中，受到了较大制约。解决这个问题，第一，农村信用社自身要进一步增加公众的信心，适当增扩股本，增加盈利，不断增加资本净额，提升单户贷款的额度。但这方面潜力不大，空间很窄，而且越是经济落后地区越没有余地。第二，提升法人层级，逐步走向联合，整合资本，增强抗风险能力，扩大单户贷款比例。第三，也是最有效的办法，建议银监部门充分考虑农村信用社与商业银行的差异性，恢复农村信用社单户贷款比例不超30％的规定，使农村信用社合法合规地支持"三农"和中小公司的发展，并实现自身效益的提高。

    三、统筹农村信用社协调发展必须进行资源整合

    当前，各省级联社普遍面临的一个共同问题是，农村信用社区域发展不平衡，难以形成合力，抗风险能力不强。主要表现为"四大不均衡"：一是资本结构不均衡。以内蒙古为例，今年6月末，全区农村信用社资本充足率为6.07%，其中有27家联社资本充足率高于8%，最高的东胜农商行达15.3％。而兴安盟地区整体偏低，仅有2家联社资本充足率为正，分别为0.08％和1.91％，其余4家联社均为负数，最低的阿尔山市为-61％。二是不良贷款分布不均衡。全区农村信用社不良贷款余额67.2亿元，占全部贷款的8.2%。不良贷款率最低的仅0.03％，最高的达87.8％。三是盈利水平不均衡。内蒙古全区统算上半年实现利润14.6亿元。其中仅鄂尔多斯地区就实现6.9亿元，接近全区的一半。而兴安盟地区仅有一家联社实现盈利，其余5家联社亏损，盈亏轧差后亏损0.26亿元。全区尚有23家旗县联社3.8亿元的历年亏损挂账。四是损失准备不均衡。全区损失准备充足率达88.1%，其中达到100%的有59家，未达到50％的有15家。

    省级联社成立以来，各地也都试图采取一些措施办法扭转县级联社发展不均衡问题，但由于许多政策障碍难以突破，比如由于县级联社都是互相独立的法人机构，盈利再多也不能弥补其他联社的亏损挂账，拨备再多也不能抵补其他联社的呆账准备金缺口，发展差距越拉越大，而且一些机构已经没有独立生存能力，濒临退出市场的境地。

    为了挽救濒临倒闭的农村金融机构，统筹规划农村信用社的协调发展，提高整体抗风险能力，确保为"三农"、中小公司和县域经济提供强有力的金融支撑，建议由省级政府主导，对农村信用社资源进一步整合，对管理体制进行改革。省联社应清退现有县级联社的股本金，将业务规模较大、经营管理较好的城区农村合作金融机构或农商行自愿联合起来，与省联社合并组建省级农村商业银行股份有限公司。省级农商行募股采取溢价发行方式，溢价部分用于消化本部的不良贷款、控股的部分高风险社不良贷款和亏损挂账。在股本结构上，可由省政府注入20％的资金，吸纳境内外优势公司、龙头公司以及自然人和职工入股，引进战略投资者，建立现代公司制度，实现真正意义上的银行治理。其余联社在一段时期内继续保留独立法人地位不变，由省级农商行拿出一定的资金，按照每个县联社20％左右的比例向其参股，依据所持股份对其行使权利，履行"管理、指导、协调、服务"职能，实现依法管理和股权说话，充分发挥股东大会、董事会、监事会的作用。同时，对城乡一体化程度较高、农业产值占比较小的地级以上城市城区，少数管理半径较小的城市，以及发展相对落后、经济总量较小的老少边穷地区，在自愿组合和有利于增强县域农村金融服务的前提下，视情进行机构整合。

    总之，服务"三农"不在于银行大小，关键在于运行机制，在于农村金融市场的培育。单一的农村信用社县级法人模式封闭在一个框定的小区域内，不利于农村金融的发展，也不利于支农作用的发挥。解决单户贷款比例，灵活组成法人层级、增资扩股、增加盈利是可供选择的路径，但当务之急是要实行区别于商业银行的差别化政策和因地制宜的多样化农村金融模式。统筹省级农村信用社协调发展，是省政府履行对农村信用社管理权的迫切需要。省联社改革已经势在必行，但不论采取何种模式，都应依法按市场原则构建省级机构与基层农村信用社之间的连接关系，要通过省级机构体现省政府的意志并通过信贷杠杆的调节作用得以贯彻落实，增强基层农村信用社服务"三农"、中小公司和县域经济的能力。